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La gouvernance de la métropole de Casablanca: L’urgence d’un modèle

Par Mostafa KHEIREDDINE | Edition N°:6117 Le 19/10/2021 | Partager

Mostafa Kheireddine, urbaniste senior/Université de Montréal et chercheur en sciences de la ville (Ph. M.K.)

Pour un développement territorial inclusif et durable, la Commission sur le nouveau modèle de développement préconise d’accélérer la décentralisation et la déconcentration; de revisiter l’organisation administrative des territoires; et de simplifier la gouvernance urbaine. Et l’une des urgences de cette réorganisation des territoires et de simplification de la gouvernance concerne les grandes aires métropolitaines, et en premier lieu, la métropole économique.

■ Une gouvernance métropolitaine compromise par l’enchevêtrement des compétences
Le Maroc a connu quatre chartes communales (1976, 2002 et 2015). Si la charte communale de 1976 représente un tournant historique dans la décentralisation, en attribuant à la commune la compétence générale, alors celle de 2002 a permis de remédier à l’émiettement de la gestion communale généré par les communautés urbaines. Porteuse de réformes structurantes, la charte de 2002 a consacré des principes de mutualisation et de subsidiarité dans la gouvernance locale. En adoptant le principe de l’unité de la ville, la charte communale a permis aux villes de plus de 500.000 habitants de mutualiser les moyens financiers et humains pour la territorialisation des projets et la desserte des services urbains.
Quant à la charte communale de 2015, elle s’inscrit dans une réforme globale de l’Etat pour faire de la décentralisation et de la déconcentration les leviers de la gouvernance des villes. Si l’adoption des trois lois sur les collectivités territoriales constitue des réponses pour surmonter les contraintes de la gouvernabilité des villes, il importe toutefois de s’interroger sur les opportunités manquées, en termes de décentralisation, d’imputabilité politique et de reddition des comptes.
En effet, les réformes communales se distinguent par l’éloignement dans le temps, soit trois réformes en 45 ans. Elles représentent plus une réponse à des contextes de crise politique et socioéconomique. Ce qui laisse présager que la pesanteur tutélaire a marqué de son poids l’action locale. Ainsi, sans entrer dans une analyse de la performance de l’action communale, il est à signaler que l’appréciation générale de l’action communale est foncièrement contraignante. La gestion administrative prend le pas sur l’initiative, le développement urbain et la promotion économique.
Confrontée à des défis urbains métropolitains, la capitale économique donne le sentiment d’une ville asphyxiée bien qu’elle est le centre de gravité de l’économie et de la création de la valeur. Les principales fonctions urbaines (déplacements urbains, logement, éducation, emploi, commerce...) se déploient sur l’espace fonctionnel (métropole), alors que l’action communale s’active sur l’espace institutionnel (commune).

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La capitale économique devrait être gouvernée à la bonne échelle de son périmètre fonctionnelle. Autrement dit, la planification stratégique doit s’accomplir à l’échelle des bassins de vie (Source: OCDE 2018)

■ La métropolisation, un fait urbain majeur du XXIe siècle
Considérée comme la concentration des activités humaines et économiques, la métropolisation est un fait majeur du Maroc urbain de ce XXIe siècle. Elle s’accompagne d’une littoralisation atlantique de l’activité économique et de la forte concentration humaine au niveau des quatre aires métropolitaines (Casablanca, Rabat-Salé, Tanger, Agadir), soit 48% du poids démographique national et 53% du potentiel touristique.
L’on précise que le Maroc compte huit aires métropolitaines qui concentrent près de 60% du poids démographique et 75% du PIB (HCP, 2014). La métropole de Casablanca est de loin la principale aire métropolitaine du pays avec 4,3 millions d'habitants, soit 13% de la population nationale. Première place financière nationale et continentale, la capitale économique polarise l’essentiel de l’activité économique (29% du PIB), de l’emploi et des entreprises spécialisées dans les fonctions urbaines de niveau supérieur.
Ainsi, la métropole de Casablanca évolue vers une structure spatiale complexe, organisée autour de pôles urbains avec de forts flux avec la ville-centre. Un développement urbain qui a été renforcé par les investissements en infrastructures et équipements structurants (tramway, pont à haubans…). Une tendance qui s’est poursuivie avec la réalisation de nouveaux pôles urbains (Bouskoura, Anfa, Zenata, Arrahma, Nouaceur, Oulad Salah…). Cependant, ces atouts s'accompagnent de problèmes liés à l’expansion urbaine, l'environnement urbain, au logement indécent, à la qualité des espaces publics et à un système de transport public en deçà de l’ambition d’une métropole internationale.
Dès lors, le décalage entre l’espace institutionnel de l’action publique et l’espace fonctionnel de l’activité interroge le système de gouvernance de Casablanca. Lequel système doit être adapté aux nouvelles réalités urbaines. Sans une instance métropolitaine à même de porter les problématiques urbaines supra-locales, il est illusoire de croire que la résolution de ces défis sera à l’échelle de la commune de Casablanca.
Tout le monde s’accorde à dire que le fait métropolitain pose plusieurs défis de développement économique, d’inclusion sociale, de soutenabilité environnementale et de financement public pour les grandes villes marocaines (IRES, 2012, MUAT 2017, OCDE, 2017, BM, 2018). Les acteurs politiques abondent dans le même sens et font le constat des limites du modèle actuel sans introduire des réformes. Preuve en est les programmes politiques des élections du 8 septembre 2021 passent sous silence la question de la gouvernance métropolitaine.
 
■ La métropolisation, l’urgence de sa mise à l’agenda
Longtemps considérées comme des aires de production urbaine pour répondre à des attentes sociales et spatiales, les métropoles sont des espaces d’arbitrage et d’articulation des politiques publiques sectorielles. Bien gouvernées, les métropoles exercent une attractivité à même de tirer vers le haut les villes et territoires limitrophes.
Dans le contexte national, la gouvernance des grandes villes représente un véritable défi pour les acteurs politiques et les technocrates, aussi bien à l’échelle centrale que locale. L’expérience des communautés urbaines s’est accomplie dans un contexte sociopolitique particulier et a généré un déficit lourd en matière de gouvernance des grandes villes. Il importe, toutefois, de souligner que l’instauration de l’unité de la ville peine à relever les défis métropolitains.
De l’avis d’acteurs politiques et économiques, le paysage institutionnel est reconnu comme complexe (région, préfecture, communes, syndicats de communes, opérateurs publics, délégataires de services, SDL), et l’enchevêtrement des compétences est une constante.
Le discours du Roi au Parlement en 2013 a fait un réquisitoire sur la gouvernance de la métropole économique et a appelé à la mise en œuvre d’un nouvel agenda urbain à l’échelle des grandes villes marquant une rupture en matière de gouvernance urbaine.
Dans un monde globalisé et incertain, la gouvernance des métropoles refait surface sur l’agenda urbain. Depuis deux décennies, les organisations internationales (ONU, OCDE, BM) plaident pour la réforme de la gouvernance des métropoles. En 2017, l’OCDE a souligné dans son examen territorial sur le Maroc que «les défis et les opportunités de la réalité économique métropolitaine exigent à mieux cadrer l’action publique à l’échelle métropolitaine pour exploiter le potentiel de rayonnement de Casablanca».

■ La métropolisation, l’urgence d’une réforme
Les métropoles sont confrontées à des défis qui génèrent des inégalités sociales et spatiales criantes (pauvreté, mobilité, insalubrité, inclusivité, durabilité…). Ces inégalités sont inscrites comme des priorités à relever dans les objectifs des agendas urbains de l’ONU auxquels le Maroc souscrit.
A l’échelle de la métropole économique et de l’avis des acteurs et citoyens, ces défis sont pesants. Ce qui laisse entrevoir que l’efficience de la gouvernance de la métropole dépendra de la réforme à mettre en œuvre. Sur le plan institutionnel, il est temps d’adopter une démarche de métropolisation et de financement de l’urbanisation par la plus-value foncière, de renforcer l’exécutif de la gouvernance de la métropole économique par l’élection du maire sur la base du scrutin universel direct et l’adoption de disposition particulière de non-cumul de mandat politique.
Sur le plan opérationnel, la création d’un fonds d’investissement métropolitain est de nature à permettre à la métropole de financer ses projets structurants. Enfin, pour se donner l’ambition de sa vision métropolitaine, la capitale économique doit se doter de réserves foncières d’intérêt métropolitain à même d’assoir les options stratégiques de son développement urbain et économique.

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La planification stratégique devrait être revue pour une convergence de l’action publique sur trois registres : le développement socioéconomique, le transport et l’urbanisme

                                                                           

Leçons d’expériences conduites à l’international

Pour gouverner les métropoles, les expériences internationales renseignent sur des approches différenciées où l’élément déterminant est le modèle politique. Pour les pays, connus par leur système politique décentralisé, le choix s’est porté sur la création d’instances métropolitaines (Londres, Toronto, etc.). S’agissant des pays, où la pesanteur de l’Etat est patente, ils ont choisi des formes de partenariat et de coopération entre les communes de la métropole en créant des conférences métropolitaines à l’échelle des grandes villes (France).
Par ailleurs, certains pays ont rehaussé au rang d’un secrétariat d’Etat la capitale politique (France) ou rattaché au ministère des Affaires municipales la capitale provinciale (Québec) ou crée un ministère des Grandes villes (Belgique) pour favoriser leur rayonnement.
Pour dire que la réforme de la gouvernance des métropoles se construit sur le temps long, le consensus politique et l’implication des acteurs économiques. Les leçons à retenir renvoient à l’adoption des leviers institutionnels, politiques et des dispositions particulières.

 

 

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